前辈聊通航；过去十年发展洞察及未来五年发展思考

2021/1/13

       近日，有幸拜读一位老前辈对我国十年来通航发展的见解。个人觉得振聋发聩，在这里打算分几期，分享给大家。

爱之深，责之切，老前辈对一些问题的批评比较尖锐，在征得老前辈同意后，做了适当的柔化处理。

对过去十年通航发展的基本看法

1、过去十年，是中国通航发展政策环境与投资环境最好的时期。估计，以后不会再有这么好的环境。

2、这十年，因汶川地震，引发通航发展，吸引了善良的政府和投资人，踊跃献身通航事业发展，遗憾的是，某些上游企业，靠打悲情牌，忽悠政府，套取投资，玩弄用户，推出多个航空小镇，帮助地方政府做出许多美好规划，用了十年时间，证明2010年的低改文件是正确的，2016年的38号文件是伟大的，不好的只有空域环境，但却对自身业务能力低下问题视而不见。

3、这十年，国家和民航释放的利好政策最多最直接，民航削减的限制性规章和规范最多，放管服全面到位，在民航局确立的改革中，唯一改革到位和完成的是通航行业管理。同时，建立了行政效率最高的改革工具箱，直接面对改革问题，直接回答改革问题，这是多么难得的历史机会。

4、这十年，地方政府发展通航的热情得到最大释放，投资政策和土地政策及税费政策全面支持到位，扶植政策和资金支持直接到企业到运行主体，投入的资金最多，直接和间接投入资金在大数上看，有近千亿！

5、这十年，军方释放了良好的管理政策和运行环境，虽然低空改革没有实质进展，但具体支持见到实效，空域限制不多了，想飞和能飞的都飞得起来，给予各方的支持不少，在空域管理和使用方面，越来越宽松越来越友善，飞行环境越来越好！

6、这十年，也是通航企业和关联企业发展最透明最宽松的时期，几乎没有行业壁垒，没有技术封锁，没有市场垄断。是通航业市场化发展、充分竞争的最好时机，是设备引入、技术发展、装备准入最宽松的时期。

7、这十年，许多机构用了大量金钱、精力和时间，搞清了美国通航业的发展历程、发展路径及发展模式。这不是在研究中国的发展问题，而是替美国人总结历史。试图用七十年前作为二战遗产的美国通航来类比眼下的中国通航，用那个特定时期的发展经历，来推测中国通航发展的规模、路径、模式。事实证明，这是有劲用错了地方。我们可以介绍美国通航发展特点模式，但无言点评中国通航发展问题及发展思路。

8、这十年，个别学者发了财，但他们给各地做的发展通航的临空经济规划，大概都没有见到实效；个别产品赚了钱，但实用性不尽人意，难以发挥作用！个别不够严谨的科研结论成了决策依据，提出了许多落不了地的工作目标和措施及方案；某些决策缺乏系统论证，目光不够长远！

9、这十年，最大的收获，是无数人参与到了航空活动之中，增加的多是围观者；最大的成就，是动员起各级政府关注关心支持通航发展；最大的成绩，是调动了全社会的投资者，把钱送进通航产业。这些成绩来之不易，这样结果弥足珍贵，应当认真总结，再创辉煌！

10、这十年，通航业发展的最大不足，是通航的飞行人员没有与投资规模同步增多，通航的业务规模没有与发展同步增长，通航的收益水平没有与时间同步增涨，通航的业务种类没有与社会发展同步增加，通航对社会的贡献低于大众和行业的预期，能飞的人少飞的也少（航空器多，飞行员少），热在点上、热在线上（通航大会和几条短途的线路）。热度过后，发展往往陷于停滞。近年来，多个试点、示范取得了显著成绩，但接下来的推广工作任重而道远！

“十四五”民航业应关注的问题

1、要注重对发展基础的分析研究。在开展机场、机队、设施、空域、人员是相对“硬”性发展基础分析的同时，也要重视对规制等“软”性环境的分析，如法规政策、技术规范、管理机制、监管模式等，从中发现规制方面的优势和短板，民航业发展到今天的规模，治理体系的短板大多是隐性的，如不深入剖析很难发现，容易让表面的现象掩盖规制的不足；

2、要注重对发展效率的分析研究。空域、土地、设施、机场、机队、人力、管理及航权等软件和硬件资源的使用效率问题，在我国十分突出，在这些领域或者方面，我国综合利用的水平不高，在补短板的同时，提高效率十分关键，走高质量发展之路，走内涵式发展，其核心是效率要高，建议在比较与国际水平差异的基础上，提出未来发展中有关运行效率、使用效率的约束性指标，这与绿色发展和竞争力有着深层次的关系。

3、要注重基本航空服务研究。伴随全面建成小康社会，我国经济社会和人民群众对交通出行的需要，既要注重差异化的高质量高效率服务，也要持续关注边远地区群众交通出行的要求，与公路、铁路等交通方式共同构成大众化的交通运输体系，要分析研究人员低密度、运输短距离、需要高频次的短途空中交通的需要，将这类交通纳入政府公共服务的范畴，制订灵活的政府补助或补偿或补贴或政策支持的政策安排。

4、要注重目标与能力差异化研究。在民航业发展的热情和推动力旺盛的条件下，要深入分析发展目标与阶段性保障能力的匹配关系，但又不能让能力不足牵制发展，应当用发展促进设施保障能力、行业管理能力、运行体系化能力的提高，要对法规标准瓶颈、关键技术瓶颈、运行管理瓶颈、行业规制瓶颈作出分析判断，提出破解要求和任务目标。

5、要注重总结我国发展成功经验和做法。我国民航发展从规模体量、发展模式、管理方式及运行特点等方面，与国际上通行做法有着很大区别，有关我国民航三十年来快速发展的成功经验和有效做法，需要全面总结、认真凝练、系统提升。

6、要注重发展与天花板效应的研究。大机场建设、高密度飞行需要、国际化通行能力等，固然有经济社会发展的客观需要，也不排除虚夸的成分，面对地方政府、航空制造业、航空公司、运输机场及通用航空发展的需求，一方面要分析这些发展需求的客观性可行性，理性看待这些发展问题；一方面要要科学分析我国阶段性（如十年、二十年)社会和行业资源的可利用水平，行业运行的可提供服务保障的水平；同时，进一步平衡需求与发展的关系。

7、要注重民航业战略属性与作用的研究。民航作为国家战略型产业，多年来在国民经济和国家建设中发挥了重要作用，特别在急难险重任务面前有着特殊的和不可替代的作用，在面向第二个百年目标实现之际和推进现代化建设进程中，要应对国际和国内的发展风险和挑战，需要民航业作出战略储备，具备适应和平到战时和平常到应急的快速转换能力，我们应当作出什么战略性规划，如机场、设施、机队、人员及规制等。

8、注重国际化与网络化的分析研究。我国的航空运输发展历程和特点表明，我们倡导多年航空运输枢纽网络建设取得了一些成绩，但预期的目标和实践结果相距甚远，要分析主要原因是什么，这种枢纽网络建设理念与我国航空运输实践的差异在哪里，为什么。

“十四五”需探讨的几个问题

1、进一步全面总结现行的民航业发展的财政政策支持情况。一是我国民航业的政策支持，包括中央财政、行业主管和地方政府等多个方面的支持，包括补贴、补偿、补助等多种方式，尤其机场和航空企业从各级地方政府获得的补助，作为民航行业主管部门的民航局，应当把握这些补助的金额和投向；二是财政支持政策以外的其它促使企业获益的其它政策还有哪些；三是既往各种政策支持取得的主要成效是什么。

2、进一步科学界定偏远落后地区民航发展的内涵和外延。一是从公共服务均等化和航空服务大众化的两个角度，进一步确定基本航空服务，要梳理和明确哪个地区到哪种程度需要提供公共航空运输服务；二是进一步量化几个基本指标，包括通达性和频次、出行便捷性、交通成本比较（时间和费用）、经济发展程度（GDP和消费水平）、航空企业的盈利水平（机场、航空公司、航油等），三是分析航空运输市场的状况，公众需求、季节特点、市场特点，消费群体（本地基本需求，还是外来消费需求商务、旅游等）

3、进一步从综合交通体系角度分析政策支持方式。一是我国经济社会和人民群众对交通出行的需要，既要注重差异化的高质量高效率服务，也要持续关注边远地区群众交通出行的要求，与公路、铁路等交通方式共同构成大众化的交通运输体系；二是分析研究人员低密度、运输短距离、需要高频次的短途空中交通的需要，将这类交通纳入政府公共服务的范畴；三是科学界定补助、补偿、补贴的定义范畴和实施机制，如何开展事前分析并给予政策承诺，如何跟踪事中状况并调整政策措施，如何开展事后评估并持续政策支持，由此制订一整套在偏远地区发展民航业的灵活的政府补助或补偿或补贴或政策支持的体系安排。

4、进一步发挥民航行业管理部门的政策统筹作用。一是充分发挥航空企业在市场发展中的主体作用，要从市场培育、市场补偿、出行补助等多个方面保护航空运输市场化的运营；二是综合发挥中央和地方及企业的作用，财经政策会来自中央政府和地方政府，要科学全面地发挥各项政策在促进民航业发展中的作用，需要民航局作为行业主管部门，统筹各种财经政策和行业发展的软政策的协同关系和综合效益，行业支持政策不仅仅是财经方面的；三是鼓励企业获得资源使用优先或者优惠的政策，如航线准入优先、时刻资源优惠、市场拓展倾斜等政策，充分发挥市场在资源配置中的决定作用

5、进一步梳理行业发展政策的量化指标体系。在梳理和分析各项财经政策及各项软政策的基础上，研究并提出政策指标体系，形成滚动发展，不断完善，适时调整，有进有出的良性发展。

“十四五”促进通航的几点考虑

1、发挥通用航空产业的属性和功能。民用航空具有公共基础设施的属性，在经济社会发展中具有战略性前瞻性引领性特点，同时，也是公共服务设施，运输航空如此，通用航空也亦具有公共基础设施和公共服务设施的属性。发展通用航空要紧紧围绕基础设施属性，也要突出发挥公共服务的特点。按照公共服务属性的要求，通用机场建设需要得到各级政府的投入，通用航空公司运营需要得到各级政府政策和资金支持。

2、推进实施通用航空精细化分类管理。区别公益性公众服务性通用航空与消费类盈利性通用航空活动的不同，具备市场竞争的通航业务，要采取市场化运作方式，做好航空服务；工业服务性通用航空作业，要与产业发展结合，做好上下游业务的衔接；应急救援医疗救助等社会服务类的通用航空业务，要充分发挥通用航空的基础设施作用和公共服务功能，体现和充实社会服务功能作用，开拓社会服务和社会保险有机结合。属于市场运营的通航业务，要在管理和政策方面回归市场管理；属于公共服务的通航业务，要纳入地方政府社会管理的范畴。该政府承担的由政府买单，属于社会基础设施的由政府建设，属于社会服务均等化的，要由政府补贴到企业到个人。

3、加大通用航空专业人员的培养。要突出飞行人员等专业人员的培养，要在继续坚持市场化为主导的飞行人员的教育培养，积极拓展航空文化教育领域，将航空培训活动与航空知识普及和航空娱乐、航空文化建设结合起来，在开展专业培训的同时，开展多样的公众化的航空培训，既包括各种等级驾驶培训，也包括多样的航空体验培训，既要开展实体航空器体验飞行，也要大众可及的模拟机培训，要确立系列的全民航空知识和文化教育的活动安排和工作目标，如能每年培养出2000多名从事通用航空的私人驾驶员，那么五年后的“十五.五”，我们就有充足的第一生产力—上万名的通用航空飞行员。要同时培养出数十万上百万的航空参与者和航空消费者。

4、统筹运输航空与通用航空协调发展。通用航空是民航体系的重要组成部分，通用航空与运输航空之间，存在着接续性、兼容性、互补性，通用航空发展是“两翼齐飞”的源动力。一是要鼓励运输航空在发展中反哺通用航空，特别在支线短途运输活动中支持通用航空发展，分享运输航空的利益给通用航空；二是通用航空得到快速全面发展，为运输航空提供丰富的劳动力，也培育了运输市场，通过通用航空提供更加丰富的航空服务产品；三是通用航空兼具航空知识的普及和航空理论的培养功能，是拓展和丰富航空文化的主阵地。

5、鼓励传统通用航空业务向专精尖发展。在传统通航领域，要围绕工业农业林业等产业发展的规划，结合技术发展，在航空作业领域要坚持专业化导向，要结合国民经济发展和行业发展，积极拓展作业的种类提高作业的质量，降低作业的成本，发挥航空探测吊装等通用航空作业技能和特点，研究产业发展的新需求，航空作业向高精尖发展。

6、积极探讨我国通用航空发展的盈利模式。要推进通航领域市场化运营，一个行业的根本发展要靠消费市场，要靠市场竞争，要靠市场化的经营，使通用航空要做到有利可图，这个行业才能发展才能壮大。在发展通用航空过程中，要让市场调节和配置资源，让市场起决定性作用。无论你是否承担政府的基础设施功能，还是负责提供社会公共服务，还是纯市场化运营，任何企业都有成本都要付出都是要算账的。让机场回到公共基础设施的本源，也可以让私人拥有机场的运营权和收益权，机场还是以服务保障通用航空的运行为主，同时获取应有的利益。通用航空公司作为运营企业，要解决运行的盈利模式，要从运行向运营的转变，从运营向盈利发展，应当根据从事和提供的航空服务产品，收取应有的费用或者获取应有的补偿。

7、发挥短途运输在航空运输市场体系中的作用。在解决公众出行困难的同时，发挥培育航空运输初期或者初级市场的作用，不断丰富运输产品，不断提高市场化能力，不断丰富航空运输市场远末端的作用。小型公共航空运输是大型公共航空运输的必要补充，也是航空运输体系由干枝向终端的延展，是航空运输的终极服务，在交通活动低密度地区、地面交通不发达地区、地理上边远人口上稀少地区、经济社会发展欠发达地区，有必要开展基本航空服务为主的短途运输，进一步拓展短途小型航空运输活动，发挥航空运输在交通通达便捷、及时、即时服务的特点，确立网络化的县域和省域级的短途运输网络，实现省域交通的即时通，实现全国交通当日达的出行目标。要对短途航空运输进行省域的统筹和规划，纳入社会公共服务领域管理，采取补偿的方式向航空企业进行经营补偿，具备市场化运营的航线可以放开市场服务，不具备市场盈利的航线，可采取政策和市场的方式给予通航企业亏损补偿。探讨多种模式的市场补偿补贴方式，可面向企业亦可面向消费者。市场需求充裕的旅游航线或者热点地区，可以采取市场竞争的方式，让消费者个人选择企业，让通航企业服务展开竞争，让市场促进行业发展并优化企业成本。

8、推进全民旅游与航空旅游活动的结合。开发旅游航空产品，促进航空旅游发展。要以旅游为核心开发航空产品，而不是以航空产品为主开展航空旅游，是航空服务旅游，航空旅游要与旅游市场结合，坚持市场化运作，将航空旅游与地方历史人文景观旅游活动结合起来，实现从地面看到空中看、从小视角到大视野、从局部到全部的转变。

9、发挥通用航空在应急救援中的作用。通用航空要承担应急和救助的作用，航空应急救援要采取政府公共服务与市场化服务结合的方式，区分自然灾害救援与日常社会救援的关系。做好平时与战时的结合，平时与应急的结合。平时院前医疗救助运输可与高速公路管理和车辆人员强制保险结合起来，提供直接的交通事故医疗救援体系，与人寿财产安全保险结合起来，开展平时的社会应急和医疗救助活动，与高端人员保险结合开展全球医疗救护，与野外活动组织者和保险提供者结合开展专项医疗救援。作为国家应急战略储备的组成部分，要提供战略储备的资金保障，丰富战略储备的数量和质量，要开展常态化与专业化结合训练，要建立和完善应急保障的法规支撑体系，应急救援可能或者大部分的飞行活动属于国家航空器运行，从民用航空器的征用到运行及施救过程，等有可能也有必要突破和违背常规的民航航空规章规范的要求。

10、推动通用航空的基础产业快速发展。要积极拓展航空制造业，生产出适应市场要求的航空器，符合公众航空活动的机型，创造出经济廉价的航空设施设备。数量进一步增长，品种进一步丰富。使用更加安全，运行更加经济。航空娱乐活动要以无人航空器运动和航空体育运动结合起来，建立无人机活动的场地，开展无人机大众化娱乐活动，与航空摄影航空竞技等结合，航空物流服务要讲有人驾驶航空与无人驾驶航空结合，拓展航空货物运输向边远地区发展。无人或者叫智能运输应当是发展方向，技术上没有问题，应用领域广阔，但在制度设计和管理方式等软环境方面，明显落后于技术发展和应用需求。

11、充分发挥政府社会企业协会的积极作用。一是发挥企业的主体作用，通用航空企业是发展通用航空的主体，主体作用主要体现在安全得到保障，企业可以获益，产业得以扩大和发展；二是发挥产业协会的服务作用，各级各种行业协会要以服务企业为宗旨，目前涉及通用航空产业的全国和地方的协会近百家，协会工作不应分散企业精力和影响企业经营，要统筹各种协会工作，多做服务企业的实事，协助企业解决发展问题，促进企业技术创新发展，三是发挥地方政府的统筹作用。通用航空发展具有地域性特点，与当地经济社会发展关系密切，无论短途运输、农林业飞行、城市安防应急，医疗救援、休闲娱乐等各种通用航空活动，都与地方政府的管理与服务紧密相关。四是要发挥行业的监管职能和作用，民航局及各级民航管理机构，是民用航空法规规范及技术标准的守护者，也是行业安全的监管者，是航空技术创新的促进者，民航局及其各级行业管理机构要继续坚持放管服的改革思路，全面完善治理体系，提供便捷高效的审批流程，完善面向运行的监管体系，提高行业管控的能力和水平，提升行业管理的手段。

       中国通航业发展，一是不缺专业人士，民航军航可转出人员成千上万，各个专业都有，退职退休的专业人员很多，具有从事通用航空业务的资质和能力；二是不缺有能力推介通航业务的人，军民航处级以上退休人员近千人；三是不缺行业发展的投资人，社会上愿意投资通航产业的企业和个人多的很；四是不缺宽松的政策环境，国家对通航产业发展开绿灯，民航、工信、工商等部门降低了市场准入门槛，打破了监管玻璃门；各级地方政府，在产业引入和投资上有支持政策，在土地出让上有行动，在市政环境交通配套建设上有方案。

       未来几十年，我国通航产业，缺少大量懂得企业运营的人、产业运作的人、把握技术方向的人。说到底，我国通航发展需要有一大批心无旁骛、无私奉献、埋头苦干、坚持成事的人！

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